Передісторія
Ще з початку року, після підписання коаліційної угоди в парламенті, низка громадських активістів та експертів з виборчого законодавства закликала парламентарів, Президента та Уряд до спільної і невідкладної роботи над реформуванням системи місцевих виборів. В лютому відбулося перше засідання експертної групи з питань підготовки законопроекту, під час якого спікер парламенту Володимир Гройсман гучно заявив про наміри створити один якісний і узгоджений всіма учасниками процесу закон. Однак, замість анонсованих двох тижнів для підготовки і обговорення версії інтегрованого документа, знадобилося два місяці, щоб розпочати повноцінну роботу над новим законопроектом. Лише 17 квітня було утворено робочу групу під головуванням нардепа, в минулому голови Комітету виборців України, Олександра Черненка. До групи також увійшли 5 депутатів від різних фракцій та 6 громадських експертів, серед яких директор Інституту виборчого права Юрій Ключковський та координатор виборчих програм ГМ "Опора" Ольга Айвазовська.
Замість одного – 4 законопроекти
Здавалося б, чітка позиція Голови Верховної Ради та неодноразові заяви Президента про необхідність виборчої реформи мали б засвідчити серйозність намірів як перших осіб держави, так і парламентської коаліції. Несподіванки розпочались у травні, коли, не чекаючи на базовий законопроект від робочої групи, народні депутати почали один за одним реєструвати свої окремі варіанти. Пальму першості тут виборола Юлія Тимошенко, яка ще 13 травня зареєструвала, так би мовити, "основний законопроект" №2831. Вже через 2 тижні до ВРУ надійшов альтернативний законопроект від депутата Миколи Федорука, який тісно пов’язаний із Асоціацією міст України. Наступного дня було зареєстровано ще два документи – один від робочої експертної групи під керівництвом Олександра Черненка та один від депутатів Вадима Денисенка (БПП) та Ігоря Попова (РПЛ). Останній в кулуарах був більш відомий як законопроект Руслана Князевича, хоча сам він доволі дистанційовано коментував ситуацію конкуренції законопроектів.
Таким чином, системна виборча реформа опинилась під загрозою, оскільки в умовах розмаїтості варіантів проведення виборів збільшилися ставки політичних торгів з цього приводу. Пікантності ситуації додавав ще й фактор часу, адже прийняття нового закону для проведення цьогорічних виборів було можливим лише на поточній сесії парламенту, тобто до 17 липня.
Коротко аналізуючи кожен із законопроектів, можна дійти висновку, що політики зробили спробу маніпуляціями поняттям відкритих партійних списків максимально зберегти для себе статус кво, а подекуди – посилити роль партійних осередків на виборах за пропорційною системою. Зокрема, проект "Батьківщини" передбачав проведення виборів до міських, районних та обласних рад за пропорційною системою, відповідно до якої партія, що подолала 5% бар’єр, могла провести до ради відповідного рівня перших п’ять осіб у своєму списку, а крім того, після офіційного підсумку голосування на своїй конференції затвердити остаточний порядок розташування кандидатів у списку. Таким чином, вирішення питання про те, хто отримає мандат депутата місцевої ради, перекладалося б з виборця на місцевий осередок партії, що є неприпустимим з точки зору принципів виборчого права та здорового глузду.
Натомість, законопроект від експертної групи Гройсмана, що, до слова, отримав позитивний висновок Венеціанської комісії, передбачав проведення виборів до обласних рад та міських рад великих міст за пропорційною системою з відкритими списками, відповідно до якої виборець самостійно визначав, кого з кандидатів від партії підтримувати. Відповідно, у кожному окрузі за результатами голосування визначалося кілька переможців – тих кандидатів від партій, які де-факто набрали найбільшу кількість голосів і за рейтингом розташовувались у списку партій. Щодо виборів міських голів великих міст, до яких належить й Івано-Франківськ, передбачалося проведення двотурових виборів при мажоритарній системі абсолютної більшості. Крім того, заборонялася політична реклама на радіо і телебаченні та зовнішня політична реклама, а виборчий процес збільшувався до 90 днів.
Напередодні пленарного засідання 18 червня вся громадськість, дотична до реформи, та ймовірні претенденти на виборні посади завмерли в очікуванні розгляду проектів на пленарному засіданні. В ході обговорень в парламентській залі у фаворити вийшли законопроект від експертної групи Гройсмана та проект Князевича. Цікавим виглядає той факт, що серед ініціаторів обидвох документів фігурують представники пропрезидентської фракції, а сам Гройсман з невідомих причин під час сигнального голосування не подав свій голос за ініційований під його егідою проект закону, надавши перевагу проекту Князевича. Аналогічно зробили й чимало його колег по фракції Блоку Петра Порошенка. Таким чином, у першому читанні прийнято проект закону про місцеві вибори № 2831-3 авторства Денисенка та Попова.
Кого, як і куди
Відповідно до прийнятого проекту закону вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за чинною нині мажоритарною системою відносної більшості, тобто від кожного округу в селі або селищі обиратиметься один депутат, який набрав найбільшу кількість голосів виборців.
Вибори депутатів до обласних, районних, міських рад проводяться за пропорційною виборчою системою з так званими "преференціями". Тобто місцеві партійні організації або їх блоки затверджують виборчі списки кандидатів. До виборчого списку потрапляють не більш як по два кандидати від кожного територіального виборчого округу. Таким чином, за кожним територіальним округом від партії або блоку закріплюється один або два кандидати в депутати. Ця модель виборчої системи за змістом нагадує "приховану" мажоритарну, адже виборець позбавлений альтернативи у виборі і жодним чином не впливає на те, хто з кандидатів від партії (блоку) висуватиметься у територіальному окрузі. В цій ситуації виборців фактично спонукають голосувати за політичний бренд, а не конкретних кандидатів.
Така модель не витримує критики Головного науково-експертного управління, яке у своєму висновку до проекту закону зауважує: "При такій організації виборчого процесу не виключено створення умов, за яких буде фактично відсутня можливість вибору через включення заздалегідь непрохідного кандидата, який не має шансів на одержання голосів виборців в якості преференції, тому створюватиметься ситуація, коли виборець змушений буде голосувати за певного прохідного кандидата. Крім того, проект створює можливість висунення в окрузі лише одного кандидата. У такому випадку виборець по суті не має альтернативи при голосуванні, а його голос, відданий за список партії, "автоматично" зараховуватиметься тому кандидату, що "прикріплений" партією до відповідної території. Відповідно запропонована конструкція створює лише видимість "преференцій" під час виборів за партійними списками, а насправді не дає виборцям можливостей для реального впливу на персональний склад місцевих рад".
На увагу заслуговує й зміна кількісного складу місцевих рад. У разі остаточного прийняття закону, Івано-Франківська обласна рада налічуватиме 60 депутатів, міська рада – 36 депутатів. Районна рада з найбільшою кількістю виборців – Надвірнянська – налічуватиме 32 депутати, а найменшою районною радою буде Верховинська – 26 депутатів.
У прийнятому законопроекті також пропонується розділити виборчі системи на виборах міського голови у великих (більше 90 тис. виборців) та малих (до 90 тис. виборців) містах. Відтак, в Івано-Франківську вибори міського голови відбуватимуться за мажоритарною системою абсолютної більшості – переможцем стане кандидат, що набере більше 50% голосів виборців. У інших містах області вибори міського голови проводитимуться за мажоритарною системою відносної більшості – переможцем визнається кандидат, що набрав більше голосів, ніж будь-який з конкурентів. У разі, якщо в Івано-Франківську жоден з кандидатів на посаду міського голови не набере більше 50% голосів, територіальна комісія призначає повторне голосування.
Вибори сільського, селищного голів проводитимуться за мажоритарною системою відносної більшості, за аналогією з малими містами.
Таким чином, найбільш суттєвою зміною у виборчому законодавстві є зміна системи виборів до обласних, районних та міських рад. При її застосуванні існує ризик неадекватного відображення волі виборців, а громадян вкотре поставлять в залежність від рішень політичних партій та їх блоків, запропонувавши "вибори без вибору". Сміливо можна стверджувати, що виборчу реформу, якої гостро потребує суспільство і яка могла стати першим кроком до оновлення майбутнього парламенту, наразі провалено.
Нагадаю, що проект закону прийнято лише в першому читанні, а тому за період до другого читання його текст, найімовірніше, зазнає змін. Однак навряд чи можна сподіватися на зміну обраного парламентарями курсу на узурпацію розподілу мандатів між популярними політичними брендами.
Тим не менше, якість роботи новообраних органів місцевого самоврядування найбільшою мірою залежатиме від того, наскільки сумлінними будуть виборці, чи не піддадуться вони на спокусливу пропозицію продати свій голос, а також від неухильного дотримання учасниками виборчого процесу законодавства та неминучого притягнення порушників до відповідальності.
Младена КАЧУРЕЦЬ, юрист, громадська активістка