Децентралізація – модне слівце нинішнього політичного дискурсу. Децентралізацію пропонують майданівські політики і активісти як щеплення від диктатури, яку фактично запровадив у країні Віктор Янукович. Децентралізації вимагають суперники нинішньої влади, захищаючи свій базовий електорат і активи від «київської хунти». Тому децентралізацію, як не парадоксально на перший погляд, обіцяють українцям і Тимошенко, і Добкін, і всі інші кандидати в президенти.
І хоча популярність поняття не додає йому чіткості і змісту, і навіть прийнята урядом Концепція реформування місцевого самоврядування нічого не прояснила, усім зрозуміло: Києву доведеться поділитися владою з регіонами. Місцеві політичні еліти вже жваво обговорюють перспективу виборності посади «губернатора», і вибори до облрад вже розглядаються з прицілом на найвище крісло в регіоні.
Як позначиться впровадження виборності керівників областей на системі державного управління? Чи буде це поштовхом для розвитку територій? Які ризики?
Відповідають експерти КУРСу – Єгор Соболєв, Євген Глібовицький, Вадим Денисенко.
Єгор СОБОЛЄВ, голова Люстраційного комітету, громадський діяч:
— В Україні точно треба переходити до виборності максимальної кількості посад. Звісно, виборці можуть помилятися. Деякі виборці досі мають безсовісну звичку продавати свій голос. Але все ж це буде набагато краще, ніж коли посади діляться партіями, причому в основному, аби теж виставити їх на продаж.
Щоб влада стала справді децентралізованою, її треба максимально понижувати – передавати повноваження на місця. Треба, щоб влада мікрорайону в місті, влада села була максимально повноважною. Щоб саме там залишалося найбільше податків і повноважень. А далі потрібен рівень міста чи області, але вже з меншими повноваженнями.
Буде великою помилкою, якщо ми дійдемо в справі децентралізації до системи удільних князьків. Коли все вирішував президент, а тепер все буде вирішувати «губернатор» (до речі, не люблю цього слова і вважаю його шкідливим). Це ні до чого доброго не приведе.
Керівник облради, обраний радою, повинен відповідати виключно за великі інфраструктурні проекти, які пов’язані з життєдіяльністю всієї області.
Тобто нам не потрібні «начальники областей», хоч і виборні. Буде великою дурістю замість одного Януковича отримати 24 януковичі. Влада на рівні області має відповідати за будівництво і підтримку доріг, мостів, лікарень, університетів, тобто об’єктів і проектів, значення яких виходять за межі одного міста. І вони не мають в жодний спосіб впливати чи керувати міськими головами і місцевими радами, як це фактично було досі. Навпаки, у місцевих рад має бути ще більше повноважень і грошей, ніж в обласної, бо саме на рівні міста мають фінансуватися і доглядатися середня освіта, міська інфраструктура – дороги, каналізація тощо.
Влада має бути найбільш повноважна і найбільш фінансована на рівні, можливо, навіть не міст, а районів і мікрорайонів. Туди треба обирати керівниками людей, що також не будуть повністю залежними від міської влади. Децентралізація, якщо глобально, означає передачу влади самим громадам, людям. Щоб люди визначали самі, чи буде їхній район свинським і занедбаним, бо вони це дозволили, чи все-таки оберуть таких представників, які забезпечать нормальну роботу дошкільних закладів, благоустрій, чистоту і порядок.
Отже, головна ідея децентралізації – не стільки обирати керівників областей, бо їх як таких і не потрібно, а обирати ефективних керівників громад.
Думаю, нам не потрібна система виборних губернаторів, тому що нам не потрібні губернатори взагалі – ні виборні, ні спущені з Києва. Бо якщо ми передамо владу «начальникам областей», то породимо систему феодалів. Вони все одно будуть надто далекими від виборця, аби він міг їх ефективно контролювати. А з іншого боку, вони будуть фактично непідконтрольні й центральній владі. І ми ризикуємо отримати найгіршу модель з можливих: влада буде зосереджена в руках людей, яких ніхто не зможе контролювати. Причому на місцях вони усі свої невдачі будуть звалювати на Київ, а в Києві будуть нарікати на якусь місцеву специфіку.
Що дуже важливо – люди повинні самі керувати владою, самі стати владою. А депутати, посадовці, що отримали владу за результатами виборів, мають стати найманими менеджерами. Це наче так очевидно, але щоб це сталося, якраз і треба, щоб влада була максимально сконцентрована на низовому рівні, де люди персонально знають своїх обранців, бо вони поруч з ними живуть, знають, що можуть до нього, гада, сходити в гості, якщо він не виконує своїх обов’язків. А на рівні області влади вже має бути найменше. Обласна рада і її бюджет має бути сконцентрований на них, а не на садках, школах, лікарнях, облрада не має ділити кошти між населеними пунктами тощо.
Це в США губернатор штату командує бюджетом, може оголосити надзвичайний стан, командує силами правопорядку тощо. Нам цього не потрібно.
Тож я проти виборності посади губернатора чи якого-небудь начальника області просто тому, що я проти самої цієї посади. Я за те, щоб був повноцінний мер, повноцінний, не залежний від якогось вищого центру керівник села чи мікрорайону. Але натомість – залежний від виборця.
А Київ повинен замість голів ОДА мати на місцях префектів. Це люди, що будуть призначатися з центру і відповідати виключно за дотримання законності на території. Тобто це мав би бути майже як омбудсмен, до якого людина зможе прийти поскаржитися, якщо ситуація на місці дійшла до серйозних зловживань. І тоді представник президента в області може, скажімо, подати до суду від свого імені тощо. Такі префекти не будуть розпорядниками бюджетів, не тяжітимуть над мерами і сільськими головами.
Євген ГЛІБОВИЦЬКИЙ, керуючий партнер консалтингової компанії pro.mova, експерт з довготермінових стратегій, учасник Несторівської експертної групи (візія для України 2025), Унівської експертної групи (візія для Львова 2025), дніпропетровської групи DYB (стратегія 2030):
— Проблема в тому, що ніхто ще не бачив повністю тієї реформи. Вона може бути добре прописана, може бути погано. Ми не знаємо, як вона буде проходити Верховну Раду.
Що очевидно: країна надмірно централізована, і це стосується не тільки бюджетних потоків, це стосується так само рівнів відповідальності. Зараз, наприклад, міста не зацікавлені в тому, щоб краще збирати податки, а функції податкової радше каральні, ніж сервісні. Відповідно, як тільки значна частина грошей буде залишатися на місцях, ті, хто керують містами, будуть більше зацікавлені, щоб розвивалася місцева економіка, щоб збільшувалася база оподаткування і так далі.
Це питання так само значної кількості місцевих реформ, які стосуються і соціальної, і гуманітарної сфер. Йдеться про якість життя громадян. В контексті децентралізації ми будемо мати ефект, що десь, де місцева влада виявиться компетентнішою і відповідальнішою, будемо бачити суттєвий прогрес, а там, де влада безвідповідальна, — очевидний регрес. Тому я не сказав би, що децентралізація – це реформа, від якої краще стане жити всім. Якщо вона не буде поєднана зі зростанням свідомості місцевих громад, власне, виборців, якщо вони далі будуть голосувати за «гречку», ставлячи на відповідальні посади тих, хто передовсім займатиметься корупційними схемами і наповненням власної кишені, то, ясна річ, такі міста і села занепадатимуть.
У разі впровадження реформи я прогнозую великий кадровий голод на місцях, бо виявиться, що для нових умов бракує компетентних мерів, депутатів місцевих рад, працівників виконкомів. Бо умови будуть набагато жорсткішими, ринковішими, і там повинні працювати люди професійні. А тоді виникає багато питань, починаючи з того, як оплачується ця праця… Буде багато питань стосовно того, як проводити місцеві вибори, багато питань стосовно адміністративно-територіального поділу. Ми маємо зараз ситуацію, в якій український громадянин утримує дорогу і погану інфраструктуру, наприклад, медичну чи освітню, то, імовірно, постане питання оптимізації. Взагалі, постане питання, чи райони – це добре чи погано. Можливо, мова піде про реформу на кшталт польської — укрупнення територій, які адмініструються з одного центру, і тоді райони як такі перестануть існувати.
Словом, як тільки буде зрозуміло, з чим конкретно ми матимемо справу, тоді й можна буде прогнозувати наслідки. Але зміни будуть точно, бо система, яка діяла і діє досі, — збанкрутувала. Все вичерпалося: гроші, ресурси, можливість управляти.
Вадим ДЕНИСЕНКО, політичний оглядач, головний редактор Еспресо TV:
— Аби відповісти на це питання, треба мати чітку картину того, що відбувається в країні, передовсім – на Сході. А ми не маємо доброго знання і розуміння подій на Донбасі.
З того, що я чую і знаю, влада, по суті, сьогодні веде переговори про створення навіть не квазіутворень, а де-факто державних утворень – Донбаської і Луганської республік. Йдеться вже про кордони з цією прото- чи квазідержавою. І до чого я веду: виборність губернаторів фактично була потрібна, щоб заспокоїти Схід, а тому в теперішніх умовах уже важко відповісти на питання, наскільки вона потрібна. Якщо ми погоджуємося на створення Донецької і Луганської республік, то навіщо нам далі все це.
Крім того, виборність губернаторів без проведення ефективної адміністративної реформи і реформи силових відомств може мати достатньо складні і непрогнозовані наслідки.
По суті, наче нічого поганого в цій ідеї немає, але в такому разі паралельно треба проводити адміністративну реформу і створювати ефективну систему силовиків як противагу посиленій регіональній владі.
Загалом, у нинішній політичній ситуації, коли країна і без того на межі розпаду, впровадження виборності «начальників регіонів» може прискорити дезінтеграційні процеси. Тому, якщо вже братися за це, то конче вибудовувати запобіжники, які дозволять ефективно боротися із корупцією, що неминуче виникне при посиленні місцевої влади. І в цьому, в принципі, немає нічого нового. Подібне проходили ті ж США, які й досі є найбільш ієрархічною державою світу. Тому в них з’явилося і ФБР, і цілий ряд інших запобіжників на федеральному рівні. Тому поки ми не створимо антикорупційне бюро (чи якийсь подібний орган) з реальними повноваженнями, поки не запрацює ефективно СБУ, прокуратура, судова система, доти насправді ми будемо мати дуже високі ризики дезінтеграції у випадку посилення місцевих еліт.
Ростислав КУКУРУДЗ, депутат Івано-Франківської міської ради, громадський діяч, підприємець:
— Вважаю, що реформа самоврядування повинна передбачати дві конкретні складові: вибори депутатів обласної ради за відкритими партійними списками; вибори обласного очільника серед числа обраних до облради депутатів.
Що це дасть. Виборність очільника – це вотум довіри від виборців і високий рівень відповідальності перед тими ж виборцями. Одночасно повинна відбутися децентралізація повноважень. Представник Президента в кожній області має відповідати лише за президентські пріоритети: оборона, держбезпека, зовнішня політика, державні соціальні, економічні і гуманітарні програми.
Все решта — в зоні відповідальності місцевого самоврядування.
Приблизно так це працює в Польщі і, як на мене, працює успішно.
Ще дві ремарки: все вище згадане працює у варіанті парламентсько-президентської форми державного устрою. Тобто для початку треба визначитися і зрозуміти, яку країну ми будуємо, якщо точніше — за яким зразком: Німеччини, Польщі, Італії, що є парламентськими республіками, чи на зразок Франції або Чехії, які є президентськими республіками. Мені оптимальним виглядає перший варіант.
Андрій РОМАНЧУК, депутат Івано-Франківської обласної ради, керуючий партнер юридичної компанії Moris Group:
— Самі вибори голів областей жодним чином не вплинуть на ситуацію в країні. Реформа потрібна комплексна та системна. В податковій та бюджетній сферах, системі правоохоронних органів та в місцевому самоврядуванні. На мою думку, місцеві громади повинні отримати більше повноважень, а відповідно органи місцевого самоврядування отримають більшу відповідальність перед тими ж громадами.
Щодо обрання керівників областей — тут потрібен збалансований і виважений підхід, в результаті якого регіони отримають авторитетних патріотичних керівників. Проте ми не повинні допустити утворення окремих «князівств». Це пов’язано як і з нинішньою ситуацією в країні, так і з необхідністю подальшого єдиного стратегічного розвитку та поступу цілісної держави.
Баланс інтересів місцевих громад та центральної влади може бути досягнуто при існуванні наступної моделі. Голова області обиратиметься відповідною радою і відповідатиме за місцеві програми та розподіл фінансів, а також пріоритети розвитку регіону. Тією ж радою обиратиметься абсолютна більшість інших керівників місцевих органів влади, в тому числі, наприклад, міліції, які будуть підзвітні та підконтрольні відповідній раді. А нагляд за дотриманням законності, правильністю використання бюджетних коштів, а також за реалізацію в регіоні засад загальнодержавної політики відповідатиме особа, призначена Кабінетом Міністрів або Президентом України.
